Duellen på gården: Hvor stor en del af landbrugets klimaaftryk vil en CO2-afgift flytte til udlandet?

Danmarksdemokraternes formand, Inger Støjberg, havde søndag inviteret Enhedslistens politiske ordfører, Mai Villadsen, på besøg på sin storebrors gård for at tale om klima og landbrug. Her faldt snakken på CO₂-afgifter for landbruget, et forslag, som Enhedslisten går ind for. Inger Støjberg tror derimod ikke, det vil have den store betydning for klimaet. 

“Det, du vil komme til at opleve, er, at så ville en produktion som den her jo flytte til Polen eller et andet land,” sagde Danmarksdemokraternes formand. Og så flytter CO₂-udledningen altså med, må man forstå.

Men ifølge Mai Villadsen er det ikke korrekt.

Hun betoner, at andre lande rundt om i Europa og resten af verden også har skrevet under på at reducere deres CO₂-udledning. 

“Det betyder, at vi ikke bare kommer til at flytte produktionen rundt og ud i verden. Og det siger de miljøøkonomiske vismænd sådan set også.”

Vismændene i Det Miljøøkonomiske Råd har da også regnet på den såkaldte lækage - altså, hvor meget af landbrugets CO₂-udledning, der vil genopstå i udlandet, hvis vi indfører en CO₂-afgift på dansk landbrug på præcis 1.200 kroner per udledt ton.

Vismændene kommer frem til, at det drejer sig om godt en tredjedel - 35 procent. En lavere afgift vil give en lavere lækage.

I vismændenes regnestykke er der nogle betydelige usikkerheder, og der indgår en række forudsætninger, som er vigtige at holde sig for øje, hvis man vil forstå tallet.

Mens Mai Villadsen (EL) går ind for at pålægge dansk landbrug en CO2-afgift, mener Inger Støjberg (DD), at det blot flytter drivhusgasudledningerne til udlandet. Foto: Bo Amstrup/Ritzau Scanpix

Omstilling og ændret adfærd

Lars Gårn Hansen er som vismand i Det Miljøøkonomiske Råd og professor i økonomi ved Københavns Universitet en af folkene bag beregningen, og han lægger ikke skjul på, at der er væsentlige usikkerheder forbundet med tallet. 

“Lækagen kan godt ende på 45 procent i stedet, men den kan også ende på 25 procent. Pointen er, at vi er meget langt fra 100 procent, så det er svært at forestille sig, at lækageraten skulle nå derop,” siger han.   

Bekymringen for CO₂-lækage til udlandet har længe været et af de mest hårdnakkede argumenter mod at stille strengere klimakrav til dansk landbrug. 

Argumentet lyder som regel, at hvis man trækker klimatiltag ned over hovedet på danske landmænd, bliver det dyrt at producere landbrugsvarer herhjemme, og så flytter produktionen - og den CO₂-udledning, der følger med den - til udlandet. Det, vi ikke producerer herhjemme, vil altså bare blive produceret af nogle andre. 

Dermed er vi lige vidt i det globale klimaregnskab, og de danske landmænd har været nødt til at dreje nøglen om til ingen verdens nytte, lyder argumentet.

Men ifølge Det Miljøøkonomiske Råds beregninger vil det altså langtfra være al landbrugets CO₂-udledning, der genopstår i udlandet, hvis man indfører en klimaafgift. 

Det er der særligt to grunde til, forklarer Lars Gårn Hansen.

Den ene er, at de danske landmænd i en vis udstrækning kan omstille sig, så de reducerer deres CO₂-udledning uden at skære ned på deres produktion. I den udstrækning, det kan lade sig gøre, vil der altså ikke være et fald i produktion, som udlandet kan “overtage”. 

Den anden grund er, at nogle forbrugere vil vælge et mindre klimabelastende alternativ, når CO₂-afgifterne har gjort for eksempel det oksekød, de plejer at købe, dyrere. 

“Lækagen falder yderligere, i det omfang forbrugere reagerer ved at spise eksempelvis mindre oksekød, og i stedet køber kylling eller plantebaseret,” forklarer Lars Gårn Hansen.

Lars Gårn Hansen er som vismand i Det Miljøøkonomiske Råd og professor i miljøøkonomi ved Københavns Universitet en af folkene bag beregningen om en CO2-afgifts påvirkning på landbrugets klimaaftryk, og han lægger ikke skjul på, at der er væsentlige usikkerheder forbundet med tallet. Foto: Martin Sylvest/Ritzau Scanpix

Afgørende antagelser 

For at kunne regne på, hvordan noget vil udvikle sig i fremtiden, må man gøre sig nogle antagelser. De antagelser får nødvendigvis betydning for resultatet, og når det kommer til beregningerne af lækage, peger Lars Gårn Hansen særligt på to. 

Først og fremmest har Det Miljøøkonomiske Råd forudsat, at EU’s lande er de eneste i verden, som fører en klimapolitik, der forpligter hvert land til at nedbringe sine udledninger. 

“De fleste kan formodentlig pege på lande uden for EU, der også fører bindende klimapolitik. Men det er svært at gennemskue, og derfor har vi ikke taget det med. Så vores beregningsforudsætning er konservativ i den forstand, at hvis flere lande end EU-landene fører reel bindende klimapolitik, falder lækageraten yderligere i forhold til vores estimat,” forklarer han.

Den anden vigtige antagelse handler om, hvor meget dansk landbrug i fremtiden forventes at udlede i forhold til, hvor meget værdi det skaber i samfundet i form af blandt andet den aflønning, der gives til arbejdskraft og kapital.

De tal, Det Miljøøkonomiske Råd tager udgangspunkt i, viser desuden, at landbruget i Danmark i forhold til andre lande over årene har skabt mindre og mindre værdi i forhold til, hvor meget det udleder. Den udvikling, antager Det Miljøøkonomiske Råd, vil fortsætte - blot mere afdæmpet - og det, kan man se i beregningerne, spiller en stor rolle for, at man ender med en lækagerate på 35 procent. 

For antager man i stedet, at udviklingen vender drastisk, så Danmark i forhold til andre lande skaber mere værdi per udledning, kan lækageraten blive næsten dobbelt så høj, siger Lars Gårn Hansen. 

Beregningerne viser desuden, at en del af lækagen fra Danmark vil ske til andre EU-lande.

Virkeligheden bliver sikkert en anden

Ifølge Steen Gyldenkærne, der er seniorforsker og forsker i klima og landbrug ved Aarhus Universitet, er der dog tegn på, at det ikke nødvendigvis er EU-lande, der vil overtage produktionen - i hvert fald ikke som situationen er nu med høj inflation og tørke i Sydeuropa, som begrænser foderproduktionen.

“Hvis vi kigger ud over verden og ser på, hvem der kan producere den øgede efterspørgsel, så ligger den nok ikke i Europa lige nu,” siger han.

Han nævner mælkeprodukter som eksempel, hvor der globalt set er stigende efterspørgsel i øjeblikket. På trods af det falder produktionen i EU. 

Desuden peger han netop på, at de øvrige lande i EU har bindende klimapolitik og af den grund kan være mindre tilbøjelige til at overtage klimabelastende produktion.

Lars Gårn Hansen anerkender da også, at fremtiden ikke nødvendigvis vil arte sig, som Det Miljøøkonomiske Råds model foreskriver. Beregningerne er baseret på, hvordan markeder, forbrugere og producenter historisk har reageret på prisstigninger på forskellige varer. 

“Det kan godt være, virkeligheden bliver en anden. Det gør den sikkert. Men det her er vores bedste bud med den historiske viden og de data for handelsmønstre, vi har,” siger Lars Gårn Hansen. 

Hvorfor er det så svært at afgøre, om dansk landbrug er verdens mest klimavenlige?

Mindre lækage i fremtiden

Men måske kan hele diskussionen om lækage vise sig overflødig i fremtiden, siger Rasmus Corlin Christensen, der er postdoc ved Copenhagen Business School (CBS), hvor han forsker i international skattepolitik.

Ifølge ham kan internationale regler for beskatning af CO₂ i fremtiden gøre det mindre attraktivt for virksomheder, der rammes af nationale klimatiltag, at flytte produktionen til udlandet. Det gælder for eksempel landbruget. 

For hvis man forestiller sig, at landmænd i alle lande bliver pålagt de samme CO₂-afgifter, er der – alt andet lige – ingen økonomisk gevinst ved at flytte produktionen til udlandet, forklarer Rasmus Corlin Christensen.

Og selvom han giver Det Miljøøkonomiske Råd ret i, at det er svært at sige noget med sikkerhed om fremtiden, peger han på, at samarbejdet mellem verdens lande på skatteområdet de seneste årtier er blevet både tættere og mere omfattende.

For eksempel har EU et tiltag på bedding om en CO₂-skat, som skal lægges på visse produkter, når de bliver importeret ind i EU. Med skatten vil man udligne, at EU generelt har højere beskatning af CO₂-udledning i forhold til landene uden for unionen. 

“Det er netop specifikt for at forsøge at adressere det her problem med lækage,” forklarer Rasmus Corlin Christensen.

Det var ikke landbrugets kvælstof, der førte til fiskedød i Filsø

Tiltaget omfatter seks varetyper, der ifølge EU i særlig høj grad kan resultere i CO₂-lækage - nemlig cement, stål, jern, aluminium, kunstgødning og elektricitet. Der er altså i første omgang ikke tale om landbrugsvarer, men ifølge Rasmus Corlin Christensen er tiltaget blot ét eksempel på, at der er blevet mere internationalt samarbejde på skatteområdet.

Som eksempel nævner han også, at den internationale organisation for økonomisk samarbejde, OECD, der har 38 medlemslande fordelt over hele verden, vil lancere et nyt forum i 2023, hvor CO₂-lækage er på dagsordenen. 

“Der vil man benchmarke CO₂-priserne på tværs af landene og kigge på, både hvad der bliver pålagt af CO₂-skatter, og hvad der bliver givet af subsidier fra staterne til udledning, så man får et mere helhedsorienteret billede,” siger han og fortsætter:

“Så vi kommer til at skulle være mindre bange for lækage, fordi der er det her momentum for stærkere samarbejde på skatteområdet,” siger han.

I en rapport fra maj 2022 skriver revisions- og konsulenthuset Deloitte og tænketanken Kraka også, at det forventes, at CO₂-lækage efter 2030 vil blive et mindre problem - netop fordi det forventes, at der i de kommende år vil blive indført tiltag i andre lande, der begrænser mulighederne for at flytte forurenende produktion ud af Danmark til udlandet.