Uden for døren eller med ved bordet: Hvor er Danmark egentlig, når der diskuteres forsvar i EU?

Danmark “står uden for døren” eller “sidder ikke med ved bordet”, når der forhandles forsvarspolitik i EU.

Sådan har det lydt fra flere politikere og debattører, siden statsminister Mette Frederiksen (S) i starten af marts meddelte, at vi den 1. juni skal stemme om det danske EU-forbehold på forsvarsområdet. Spørgsmålet er, om forbeholdet fortsat skal stå ved magt, eller om det skal droppes, og Danmark dermed kan træde helt ind i forsvarssamarbejdet EU-landene imellem.

Og blandt dem, der vil af med forsvarsforbeholdet, lyder argumentet blandt andet, at Danmark for nuværende ikke er til stede, når der forhandles forsvarspolitik i EU - forhandlinger som ja-siden altså ønsker fremover at kunne tage del i.

Men hvis det forstås sådan, at Danmark slet ikke er til stede, når der forhandles forsvar i EU, er det ikke retvisende, lyder det fra dem, der vil bevare forbeholdet.

Så hvad er op og ned? Sidder Danmark med ved bordet, eller står vi udenfor døren?

Lidt simpelt sagt

Det hele er temmelig kompliceret. Sådan er det som regel, når man har med EU at gøre. Men ifølge Christine Nissen, der forsker i international politik og diplomati ved Dansk Institut for Internationale Studier, kan man lidt forsimplet dele Danmarks deltagelse op i tre kategorier.

Der er gange, hvor danske repræsentanter i EU faktisk står uden for døren - det vil sige slet ikke er i lokalet - når der snakkes forsvarspolitik. 

Så er der andre gange, hvor vi sidder med ved bordet og i princippet har ret til at tale med, men sjældent gør det. 

Og så er der gange, hvor vi både sidder med ved bordet og samtidig benytter vores taleret til at få indflydelse.

Når Danmark nogle gange kan tale med om forsvar, skyldes det, at forsvarsforbeholdet ikke omfatter alt i EU, der har med forsvar at gøre. Forbeholdet dækker kun juridisk bindende aftaler på forsvarsområdet - såkaldte retsakter. Det vil sige, at Danmark frit kan deltage i snakken om forsvar i EU, så længe der ikke drøftes noget juridisk bindende.

Uden for døren

Det betyder blandt andet, at Danmark hverken sidder med ved bordet eller er i lokalet, når der diskuteres forsvarssamarbejde i PESCO. PESCO er på EU-sprog “det permanent strukturerede samarbejde” på forsvarsområdet.

Konkret omfatter samarbejdet en række projekter, der blandt andet tæller træning af europæiske landes militære enheder og udvikling af militært isenkram, såsom droner og transportfly.

I samarbejdet ligger en række juridisk bindende forpligtelser, som altså holder Danmark fra at deltage i møderne. Blandt andet skal landene afsætte en portion af deres forsvarsbudget til samarbejdet. Her står vi helt bogstaveligt uden for døren.

Og nu er det med at holde tungen lige i munden, for ud over PESCO deltager Danmark heller ikke i Det Europæiske Forsvarsagentur (EDA). Kort sagt er EDA med til at koordinere samarbejdet på forsvarsområdet mellem de europæiske medlemslande. Det kan for eksempel være ved at sikre, at to lande ikke hver især igangsætter forskningsprojekter om samme emne på forsvarsområdet.

Af og til med ved bordet

Der er også situationer, hvor Danmark får lov at komme med inden døre og sidde med ved bordet, når EU’s forsvarspolitik forhandles. For selvom Danmark ikke er med på møder, der foregår i EDA eller kun handler om PESCO, er der møder, hvor EU-forsvarssamarbejdet udgør enkelte punkter på dagsordenen.

Og det er blandt andet i sådanne tilfælde, at Danmark får lov at sidde med ved bordet, selvom dele af mødet handler om forsvarssamarbejdet. Det skyldes først og fremmest, at det er mere praktisk, forklarer Christine Nissen. 

EU's udenrigschef afviser at have sagt, kommissionen ønsker sig en EU-hær på 50.000 mand

“Forestil dig et møde, hvor der er ti punkter på dagsordenen. Mellem de ti punkter er der noget, som Danmark ikke taler med om, fordi det er omfattet af forsvarsområdet. Så sidder vi med ved bordet, men så lader vi så bare være med at sige noget,” siger hun.

Groft sagt tier Danmark, når det gælder de dele af forsvarspolitikken, der vedrører den rene militære del, forklarer Rasmus Brun Pedersen, der forsker i EU og dansk udenrigspolitik ved Aarhus Universitet. 

“Når det har noget med militær at gøre, så holder vi mund. Men når det handler om det brede forsvarspolitiske område, som ikke decideret er krudt og kugler, så er det ikke omfattet af forbeholdet,” fortæller han og giver som eksempel EU’s forsvarspolitik på cyberområdet.

Fordi Danmark ikke tager del i forhandlinger, der vedrører militær, er Danmark ikke med til at beslutte, hvilke militære operationer EU skal iværksætte. Vi sidder med ved bordet, men siger ikke noget, når operationerne forhandles.

Forsvarsforbeholdet omfatter dog ikke civile operationer - det vil sige operationer, der ikke er væbnede. Derfor kan Danmark godt indgå i drøftelser om dem og deltage i selve operationerne. Danmark har i øjeblikket personel i blandt andet Kosovo, Somalia og Mali i forbindelse med civile missioner.

I mange tilfælde står forbeholdet dog også i vejen for, at Danmark kan deltage i de civile operationer, fortæller Rasmus Brun Pedersen. Det skyldes, at der ofte vil være overlap mellem militære og civile missioner, og at det derfor mange gange ikke er muligt at adskille budgettet til de to dele af operationerne, så Danmark kun bidrager til den civile del.

“Det er ofte rigtig svært at vurdere, hvor skillelinjen går, fordi de andre lande ikke laver den sondring. De er jo ligeglade, fordi de kan deltage i det hele,” siger Rasmus Brun Pedersen.

Flere tvivlstilfælde

Når Danmark er til stede ved møder om blandt andet forsvar i EU, er det i mange tilfælde danske embedsmænd i EU, der er til stede. Og de ved ofte godt, om et bestemt forsvarsområde hører under forsvarsforbeholdet, og hvornår de derfor skal tie stille, siger Christine Nissen. Men der er også tilfælde, hvor danskerne ikke ved, om forhandlingerne på et møde er omfattet af forbeholdet.

De seneste år er der kommet flere af den slags tvivlstilfælde, siger Rasmus Brun Pedersen. Flere politikområder har nemlig fået en militærlignende karakter, og derfor er der opstået flere gråzoner i forhold til, om bestemte områder er omfattet af forsvarsforbeholdet, forklarer han.

Dermed er forsvarsforbeholdet i praksis kommet til at favne bredere, end det egentligt var meningen, forklarer han. Når danske embedsmænd i EU er i tvivl om, hvorvidt Danmarks forsvarsforbehold omfatter en bestemt politik, skal de nemlig bruge assistance til at vurdere, om det er tilfældet. Og det kan være en tidskrævende proces, siger Rasmus Brun Pedersen.

“Embedsmændene sender de her papirer med politikken hjem til København til et juridisk kontor, hvor andre embedsmænd har til opgave at vurdere, om en sag er omfattet af forsvarsforbeholdet eller ej,” forklarer han

“Det kan måske tage to eller tre måneder - der er også eksempler på, at det har taget længere,” fortsætter han.

Folkeafstemning om forsvarsforbehold: Stemmeseddel er ikke uden problemer, men nej-fløjens forslag vil ikke gøre den bedre

Imens afholder de danske embedsmænd i EU sig fra at have en holdning og komme med forslag til den forhandling, der er i gang. De er med på møderne og sidder med ved bordet, men siger som udgangspunkt ikke noget.

“Vi kan godt snakke med til forhandlingerne, men de andre lytter ikke nødvendigvis specielt meget, fordi de ikke ved, om vi alligevel trækker os ud af forhandlingerne senere,” siger Rasmus Brun Pedersen.

Når embedsmændene i København når frem til en konklusion, er der ofte gået så lang tid, at forhandlingerne i EU allerede er godt i gang eller måske endda afsluttede. Så selvom Danmark måske egentlig kunne have deltaget uden at komme i karambolage med forsvarsforbeholdet, går vi glip af forhandlingerne, forklarer Rasmus Brun Pedersen.

Sidder med og forhandler

Det tog eksempelvis mere end seks måneder at vurdere, om Den Europæiske Forsvarsfond var omfattet af forsvarsforbeholdet, eller om Danmark kunne deltage på lige fod med de øvrige EU-lande. Forsvarsfonden støtter finansielt EU-fælles forskning i og udvikling af forsvarskapacitet, 

I sidste ende kom man frem til, at forsvarsfonden ikke er dækket af forsvarsforbeholdet, så Danmark både måtte sidde med ved bordet og deltage i forhandlingerne. Det skyldes, at fonden ikke er omfattet af forsvarssamarbejdet i EU, men derimod af samarbejdet på industri- og forskningsområdet.

Det lyder ret teknisk, og det er det sådan set også. Det vigtigste at forstå er, at der er dele af forhandlingerne om forsvarspolitik i EU, Danmark gerne må deltage i, fordi de varetages i regi af EU’s bredere politikområder og altså ikke i regi af forsvarsområdet specifikt. Og i sådanne tilfælde får Danmark altså lov til både at sidde med ved bordet, deltage i forhandlingerne og være med til at tage beslutninger.

Rusland har gode grunde til at afspore den danske valgkamp op til folkeafstemningen

Dermed kunne udenrigsminister Jeppe Kofod (S) og forsvarsminister Morten Bødskov (S) være med til at udarbejde “Det strategiske Kompas,” som er EU’s forsvarspolitiske strategi fra marts. Det skyldes, at strategien var en bred, udenrigspolitisk strategi, som altså ikke blev forhandlet og vedtaget i forsvarspolitisk regi.

Desuden gælder det generelt, at når der snakkes forsvarspolitik i Ministerrådet, kan den danske forsvarsminister både sidde med ved bordet og benytte sig af sin taleret. Hvis forhandlingerne så kommer ind på emner, der er omfattet af forsvarsforbeholdet, tager ministeren ikke ordet, men kan dog stadig blive siddende - også hvis det handler om PESCO.

Afstemningen om afskaffelsen af forsvarsforbeholdet finder sted den 1. juni 2022. Vil du brevstemme, kan du gøre det allerede i dag til og med den 28. maj.